党政机关对重要问题提出见解和处理办法时,意见是一种常用的公文文种。撰写意见要符合针对性、指导性、明确性、操作性的特征要求,注意党的机关与行政机关的区别,按照不同分类和写作格式认真撰写。

1. 意见的含义与特点

 (1) 意见的含义

意见是适用于党政机关对重要问题提出见解和处理办法的公文文种。《条例》第八条第七款规定:意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。这是所说的重要问题,是指当前工作中所遇到的涉及全局性、方针政策性的重大事项和主要问题,特别是新出现的问题。意见在党的机关用作下行文,由领导、指导机关发送给被领导、被指导机关;在行政系统,意见可以用作上行文、下行文和平行文。这使意见成为行政公文中独特的一种,没有行文方向的限制成为意见最突出的特点。

意见主要包括以下两层含义:

①意见强调见解和处理办法。在行文中对重要问题不仅要有所见解,而且要有解决、处理的办法。只提出问题,而不注重问题的分析,对问题的解决没有明确的看法,一切全凭上级去拿主意、想办法,是意见这一文种所忌讳的。

②意见具有建议和指示性质。通常而言,有两种情况,种是来自下级的意见只有建议性质,一经上级批转或者批准,即从建议性质转化为指导性和约束性。另一种来自上级机关的意见,虽然文种名称叫意见,但其本质含义却有了指示性和约束性。

(2) 意见的特点

意见具有以下几个鲜明特点:

①针对性。意见要针对不同工作或不同问题提出见解和具体处理办法。

②指导性。意见既要符合党的路线、方针、政策,又要结合具体实际情况。意见是领导机关对重大问题所持的观点、见解、看法、态度,有较强的实施性。意见正确、办法具体,才能发挥指导工作的作用。

③明确性。不管何种意见都要非常明确,不能含糊其辞,意见表述要严谨周全,不能有歧义,使人产生误解。

④操作性。意见中提出的办法,应该有法可依,有据可查,界限清楚,并且具有较强的可操作性。要求处置办理,必须遵照执行。不是“可办,可不办”“可这样办,也可那样办”。意见是党的领导集团对经济领域、意识形态领域的重大问题所持的观点、见解,它体现党的领导地位和作用,贯彻党的路线、方针、政策,有很强的实施性。

2. 意见的分类

根据意见的不同用途,可以将其划分为指导性意见、呈请性意见和评估性意见,分属于下行文、上行文、平行文。为了内容介绍的需要,本书将属于上行文的意见、平行文的意见均纳入此处集中、系统地进行介绍。

 (1) 指导性意见

指导性意见,多用于党政机关向下级机关布置工作,属于下行文,这是“意见”中适用最广泛、最频繁的一种。它对下级机关的管理行为具有领导、指导、规范作用,但与命令、决定等文种相比较而言,其指令性和强制性相对弱一些,而指导性表现得更强一些。如中共中央组织部、人事部联合发出《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》一文提出了任务、目标、制度等多方面的意见,内容比较概括、原则性强,在不违背该意见内容的前提下,各单位可以结合自身情况制定切实可行的方案贯彻执行。有时,一些意见还在标题的文种前加。上“指导”二字,如《关于 XXX 的指导意见》,更加明确地突出公文内容的指导性,尽管在该文中也对工作的开展提出了一系列方针、措施方法和步骤要求,但更注重内容的原则性和灵活性、规定性和变通性的统一,为下级单位进一步开展工作留有较大的自主裁量空间。有时,部署工作不宜以决定、命令、通知等文种向下行文,可用意见行文,以阐明工作的原则、方法,提出要求。

 (2) 呈请性意见

呈请性意见,多用于下级组织向上级组织提出工作建议和方案设想等情况,属于上行文。这类意见的主要目的是就某项工作提出自己的意见、建议、设想和打算,供上级组织做决策时参考,或者请上级审定后转发至更大的范围执行,如 X X 部、XX 部联合向国务院报送《关于实行国家公务员医疗补助意见》,提出了一些建议和处理办法,经国务院批准后,由国务院办公厅以《国务院办公厅转发 XX 部 X X 部关于实行国家公务员医疗补助意见的通知》为题下发,使之由呈请性文件转化为领导性文件,在更大的范围内执行。

 (3) 评估性意见

评估性意见,多用于组织和个人针对有关工作或活动提出看法、建议、结论等,如某业务职能部门或某专业机构对某项工作进行调查研究和鉴定评审后将其结果形成鉴定性意见,或者各级人民代表大会、政治协商会议及其代表以及人民群众等对国家机关及其工作人员的工作提出意见、批评等。这类意见可以是同一系统内部的组织之间的上、下行文,也可是同级组织、不相隶属组织之间的平行文。

3. 意见的结构安排

(1) 标题

意见的标题由发文机关、事由和文种组成。通常有两种形式:①发文机关十事由十文种。②事由十文种。

 (2) 主送机关

规范地写明主送机关名称。如果主送机关已标注在批转通知中,不再标注主送机关。若直接下发的意见,要标注主送机关。

 (3) 开头

讲明针对的问题,布置工作的意义和重要性,提出意见的目的和依据。

 (4) 主体

意见的主体部分包括明确工作任务,提出原则性要求或措施、处理办法等。这是意见的核心,是发文机关对重大问题提出意见和处理办法的所在,可分为三个部分来写:开头说明行文缘由,概括地交代情况,说明行文目的,主体是意见的中心部分,主要提出解决问题的办法。结尾提出要求,号召,对应强化开头。

 (5) 结尾

篇幅较长的意见通常以提出号召、希望、督查要求为结尾。局部性意见大多没有专设的结尾,而是自然结束的正文。

 (6) 落款

直发性意见,一般都在文后署名和标注成文日期。转发性意见,通常不在文后落款,而将发文机关名置于标题之下。

4. 意见正文的写作

正文是意见的核心,是发文机关对重大问题提出意见和处理办法的所在,也是拟稿时考虑的重点,根据内容不同而写法各异。但在写法,上也有共同之处。意见正文一般由开头、主体、结尾三部分组成。

 (1) 开头

一般说明行文缘由,多用简单的语句说明实际情况和存在的问题,或阐述解决问题的重要性、必要性;或引出上级的决定指示精神,阐明处理办法的依据,如《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》开头交代主要根据“党的十七届五中全会、全国教育工作会议精神和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010- 2020 年)》”。同时概括地交代情况,说明行文目的。还常用过渡语句,承上启下,转人正文主体。也有的意见开头不用过渡语句,由主体文小标题序码承接上文起过渡作用。

 (2) 主体这是“意见”的中心部分。主要提出解决问题的办法,既要认真贯彻党和国家的方针、政策,遵守法律、法规,又要符合实际情况。态度要明确,语气要肯定,所提意见要中肯。意见的主体部分要表明观点、见解、态度,提出处理办法。一般说来,文字量大,层次多。多用小标题提示问题、划分层次,分段、分条列项叙述,分档使用序码。具体安排有两种形式:一是分段式。用标题划分层次,分段叙述。有的段中使用序码列项说明。二是条列式。用标题划分层次,分条叙述,层断条连,以标题为目统领各条,按照题旨分别表述。

 (3) 结尾

提出要求、号召,对应强化开头。意见的结尾分两种情况:呈报性意见的结尾写“以上意见如无不妥,建议批转各地贯彻执行”;指示性意见的结尾语,一般是提出希望和要求,也可不写结尾语。

5. 意见写作的注意事项

写好意见,必须从以下几个方面来把握:

(1) 结构要分明

要简明扼要、详略得当、讲清道理、有自己的见解,又不能长篇大论、空洞无物。文字表述要准确。

 (2) 意见要有政策性、条理性和针对性

意见要从理论和实践的结合。上讲清问题,要符合政策要求和上级指示精神。意见中的方法和措施应针对下级工作中的实际情况,切实可行。意见的行文要做到条理清楚,明白无误。凡属要求上级给予批转、转发的“意见”,除写清其具体内容外,一定要写出具体的主张和措施,并分条分项,以利于上级作出决定或批转。

 (3) 观点要鲜明

因为意见既可以用于正式公文,也可以用于日常工作沟通,所以,在正式公文中,撰写意见要有针对性、可行性,文字表述要明确具体。要能反映有关机关或部门对问题的看法和认识,主张做什么、不主张做什么,要清清楚楚、一目了然。

 (4) 措施要切实可行

意见-般要写明解决问题、处理工作的要求和措施,各项要求和措施都应写得实实在在、条分缕析、切实可行。

 (5) 行文要庄重

意见在正式公文中,主要用于对平行机关和下级机关,对上级机关应慎重使用。对上级机关行文,多用“请示”“报告”等文种。

6. 意见例文及评析

【例文评析】

通过这篇例文,我们首先看到国务院工作的严谨作风、周全细致的工作态度与科学的部署。从写作角度看,这篇发给下级的“意见”两头小、中间大,呈“总一分一总”式。开头用 93 个字讲明工作总的要求,末尾用 500 多个字提出落实各项任务的希望,“头”“尾”相互照应。中间写了五十条,逐条讲明任务要求、明确落实部门,属于“分”。