1. 议案的含义与特点

 (1) 议案的含义

议案是一种提供审议和决策的重要行政公文。《条例》指出:议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

议案是一种上行文,是一种较新的文种。它与人大会议期间人大代表和有关机关提出的议案不同,是行政机关公文。《人大机关公文处理办法》规定的议案,适用于根据法律规定,依照法定程序,提案人向人大及其常委会提请审议的事项。

 (2) 议案的特点

议案属于建议性的,上行文种,主要有以下几个方面的特点:

①议案的作者有严格的限定范围,其制作主体具有法定可以看出,议案只能由具备议案提出权力的机关和人民代表提出,而属于机关提出的这部分议案,则包括人大机关、检察机关、法院机关以及政府机关,而以政府机关的使用最为多见,其他机关或部门不能使用。从这一点上说,议案文种在制作主体上具有明显的特定性。

②运行程序的法定性。议案的运行程序必须在法律规定的框架内进行,这是议案文种的又一显著特征。议案的提出和批准具有明显的法定性,其制作和提出机关必须是特定的;议案制成以后又必须按照法定程序适时向同级人民代表大会或人民代表大会常委会提请审议。从议案制作经由中间运行到审议批准,再到最后付诸实施,构成一环紧扣一环,环环相连的运转流程,而每一环节的运作都必须遵循法定程序,否则就会失去议案的应有效力。这一点也是议案与其他文种的明显区别。

③内容的法规性与政策性。议案的内容一般指纳人法律程序,人民政府无权决定,须提请国家权力机构人民代表大会及其常务委员会审议的事项,包括关乎国家主权、权力和利益、主要法律法规的事项,关乎国计民生的重大事项,人民政府及其部门的主要工作情况,人民政府组成人员的任免事项等。这此事项都是很严肃庄重的,法规性、政策性都很强,须经人民代表大会及其常务委员会审议后方可实施。

④行文对象的单一性。议案不是普发性公文,它只能由法定机关依照祛定程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提交,而不能向其他任何部门和单位行文。这就是说,议案文种在行文对象上具有明显的单一性。

⑤生效标识的特殊性。这是议案文种在形式上的一个重要特征,突出表现为其生效标识必须体现机关第一行政首长的署名,且不加盖机关公章。例如,国务院的议案由国务院总理署名;省政府的议案由省长界名,依此类推,别人不能替代,这一点是很特殊的。因为在一般情况下,单一机关制发的公文在结尾生效标识处只标识成文日期并加盖公章,而议案无需这样做。

⑥议案的建议要可行及时。议案提出后,要经审议。为了使议案获得通过,必须言之成理,建议具有可行性,以有获得批准的可能。因为会议是有时限的,所以,撰写议案必须抓紧,一旦延误了时间,就错过了如期审议的机会,就失去了“议案”的效用。

2. 议案的分类

议案按照内容的不同主要分为以下五类:

 (1) 法律案

法律案,即各级政府提请同级人民代表大会或其常委会制定或者修改、废止某项法律法规的议案。立法案应附法律法规草案,修法案应附法律法规修正草案。立法性议案主要在两种情况下使用:一是政府机构制定了某项法律或法规之后提请人大审议通过时;二是建议、请求某行政机构制定某项法规时。

 (2) 任免案

任免案,即各级政府提请审议任命、免去或撒销国家机关工作人员职务的议案。根据(中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条第十款的规定,人大常委会有权“根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免”,那么政府首长就应该及时向人大常委会提交人事任免议案。

 (3) 预算案

预算案,即各级政府提请同级人民代表大会审议通过年度财政预算安排及完成情况的议案。预算须由各级人民代表大会通过方能批准执行。

(4) 重大决策案

重大决策案,即各级政府提诸同级人民代表大会或其常委会审议批准重大事项的议案。关于财政预算决算、城乡发展规划、重大工程上马以及政治、经济、文化、教育、科技、卫生等领城中的重大事项的决策,需要提请人民代表大会审议批准时使用的议案,就属于重大事项的决策性议案。如《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》《沈阳市人民政府关于组织动员全市人民综合治理开发建设浑河沈阳城市段的议案》。

 (5) 建议性议案

以行政部门的身份向权力部门提出建议,也可以使用议案。这种议案有些像建议报告,供人民代表大会审议、采纳,故称建议性议案。

至于质询案和罢免案,唯有人大代表方能使用。

3. 议案的结构安排

议案一般由文头、标题、主送机关、正文、提出议案单位、议案成文时间、议案附件七部分组成。

 (1) 文头

文头由提议案的机关名称、间隔线和文号三部分组成。提议案机关的全称要标写于文头上方居中的位置,其下标出一条横粗实线为文头间隔线,紧贴间隔线的下方标写文号。

 (2) 标题

标题一般由发文机关、事由和文种三个要素组成。但在实际中,议案的标题通常有两种形式:一是完整式标题,即由提出议案的机关、提请审议的事由、文种名称(议案)三部分组成,如“吉林省人民政府关于提请审议《吉林省劳动合同条例(草案)》的议案”;二是不完整式标题,即由提请审议的事由和文种名称组成,如“关于提请审议修改后的国务院机构改革方案的议案”。议案的标题要水明确具体,多在其事由之前附加一个介词结构“关于提请审议”,这是它的特殊附如部分。同时,若是法规性的议案,当法规的名称作为标题的事由时,还要在法规名称前后加书名号,如“吉林省人民政府关于提请审议《吉林省劳动合同条例(草案》》的议案”。

 (3) 主送机关

公文式议案的主送机关就是议案的审议机关,只有一个受文机关,即同级的人民代表大会或人民代表大会常务委员会,二者必居其一,没有抄报、抄送机关,主送机关必须是全称或规范化的简称。主送机关放于标题之下,正文之前,另起一行顶格书写,加冒号。

 (4) 正文

正文是议案的核心部分,陈述提出议案的根据、理由、提请审议的具体事项。一般要写明案由、案据、方案、结尾。

案由,是指提出该议案的理由,说明为什么要提出该议案,交代该议案的重要性、必要性、迫切性,着重讲清提出议案的目的、意义。叙述案由应当明确、清楚、扼要。

案据,是指提出该议案的理论和事实根据、议案的合理性等。理论根据要清楚,事实依据要可靠。

方案,是对提请市议的事项或问题提出解决的途径、方法。方案是为实现议案而提出的建设性措施,应当明确、具体、符合实际。例如:提请审议法律、法规文件的议案,需要提出法律法规草案文本及对其的说明,并提供必要的相关资料。提请审议的文件草案,娶按公文处理有关规定和要求进行撰写与办理。起草提请审议的文件时,要进行深人的调查研究,初稿写出后要广泛征求意见,涉及有关部门、单位业务范围的事项要与其协商并取得一致意见。提请审议的文件和说明,应分开排印,统一编页码,与前文一起装订,一起量报。

结尾,主要用于提出审议请求,言简意赅。常用“现提请审议”“请审议决定”“现提请审议,并请做出批准的决定”等短语,强调行文目的。

 (5) 提出议案的单位

提出议案的单位指议案的发文机关,即提出议案的政府、检察院、法院等。通常写在正文后面右下方。依照我国相关法律的规定,国务院向全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会提出的议案,由国务院总理签署;各级地方人民政府向本级人民代表大会及其常务委员会提出的议案,由各级地方人民政府领导人签署。一般情况下,只签署主要领导人的职务、姓名而不签署发文机关。印章是政府主要负责人的签名章。

 (6) 议案成文日期

议案成文日期即提交议案的时间。以行政首长签署议案的日期作为该议案的成文日期,要写明具体的年、月、日,位于提出议案单位下面偏右处。

 (7) 议案附件

议案附件指议案正文后面所附的需审议的法令、法规的草案文本或其他有关文件、资料等。若议案是专为提请审议所附法令、法规而提出,因标题、正文中已有说明,则不必另写附件。

4. 议案正文的写作

议案的正文须由案由、案据、方案,结尾四部分组成。

 (1) 案由

案由就是提出议案的依据。案由一般包括背景、原因、必要性、意义、根据和目的等。不同的议案,案由的详略也有不同。法律案的案由多数较为概括,重大决策案的案由通常都很详细具体。

(2) 案据

议案的第二部分叫做案据,主要是闹明提出的理由根据。要求表述充分,以引起重视。由于内容不同,这部分的篇幅长

短在不同议案中会有很大差异。

 (3) 方案

方案就是提交人大或其常委会市议批准的内容。即称议案,必有可议之案。如果在案由部分提出了问题,说了一大堆解决问题的必要性、意义和目的,却没有拿出解决问题的具体方案,就不能作为议案提交人大。因为没有具体方案,就没有审议、表决、批准的对象及内容。

法律案中的方案,即提请审议的法规草案及其说明;而其

他议案有待审议批准的方案就是提请批准的事项。这部分内容范围广泛,写作时尤应准确清晰、简明扼要、言简意败。

 (4) 结尾

议案通用的结尾用语是“请审议”“现提请审议”“请市议决定”“请子审议”“现提请。.. 以审议”等。尾语的位置有两种:①与正文连成一体。例如“这个草案已经国务院常务会议讨论通过,现提请审议”。②另起一行单独标注。例如“请审议”“以上议案,请子审议”等。

5. 议案写作的注意事项

各种议案的提出、立案、审议和办理都与各级人民代表大会密切相关,从某种意义上而言,议案是我国各级人民代表大会行使其职权的一种有力的工具。各种议案的提出都代表着全国各族、各界人民的利益,反映了社会主义现代化建设中的政治、经济、社会、文化等方方面面的重大问题,具有全局性、紧迫性、严肃性和广泛性。同时,议案的政策性和法规性比较强,它的提出、立案、审议和办理等诸环节都有一个完整的法定程序,必须依法进行。所以,对议案的写作必须严肃认真,主要应注意以下几个问题:

 (1) 注意议案的政治性

议案经过各级人民代表大会市议表决通过后,将形成法定文件,被赋予法规性和行政约束力。因此,议案的书写必须注意其正确的政治导向性。议案必须符合党和国家的各项方针、政策和法律、法规;符合最广大人民群众的利益,代表人民的意志:有利于社会主义社会生产力的进步,有利于社会主义社会文化事业的健康发展。

 (2) 注意议案的正确性

撰写议案,必须具备一定的理论知识,要认真学习、掌握党和政府的方针、政策、法律、法规、条例等;同时,议案必须反映客观实际,提议案的机关或代表应在召开人民代表大会前通过视察、调查、走访等方式,广泛听取人民群众和专家学者的意见和要求,了解具体实际,其本人也应具有一定的政府工作实践经验,从而使提出的议案有理有据、问题清楚、措施方法得当,既能反映广大选民的意愿,又切实可行,便于操作。

 (3) 注意议案的完整性

要注意议案正文内容的完整性,写明立案的理由和议案事项及方案,不能有所缺漏,如提出制订或修改法规的议案,应提出法规的主要内容或修改意见。议案一般要附上提请审议事项的草案和说明材料,因此议案正文应写得简洁明了,只需将提请审议的事项写清楚完整就可以了,不可拖泥带水。

 (4) 注意议案的单一性

要注意议案内容的单一性和有限性。撰写议案要坚持“一文一事”原则,不可把内容不同的两件以上的建议、意见写进同一份议案。同样,也不能一事多案,以便提高议案审议和处理的效率。议案事项必须限定在本级人民代表大会及其常务委员会的职权范围内,否则不能作为议案。

 (5) 注意准确性

由于议案是向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提交的,其提交对象是国家权力机关,属上行文,审议与香,通过与否,均需由大会作出决定。因此,在语言表达上必须做到准确恰当,字斟句酌,力求严谨、郑重、简明,不得模棱两可、含混不清。并要切合上行文的语体特点和风格。要着重体现出一种“提请”的姿态,谮气要中肯,否则就会有损于议案的质量和效用,使提请审议的愿望落空。

 (6) 注意议案的格式性

这是议案文种在形式上的一个重要特征,突出表现为其生效标识必须体现机关第一行政首长的署名,且不加盖机关公章。

议案多采用贯通式(段落式)结构或篇段合一式结构,语言应力求简明、清楚。议案必须符合提出议案的法定程序和有关规定。这就要求我们必须熟悉人民代表大会组织法及其他相关的程序性规定等,以免因违背有关规定和程序而造成议案无效。

6. 议案例文及评析

国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案

全国人民代表大会:

中国共产党第十七次全国代表大会明确提出,要加快行政管理体制改革,抓紧制定行政管理体制改革总体方案。根据党中央的部署,经过认真调研,广泛听取意见,反复研究论证,形成了《关于深化行政管理体制改革的意见》和国务院机构改革方案(草案)》,并先后经国务院常务会议、中央政治局常务委员会会议、中央政治局会议讨论和修改。党的十七届二中全会审议通过了这两个文件。现将《国务院机构改革方案》提请第十一届全国人民代表大会第一次会议审议。

国务院总理温家宝

二◯◯八年三月四日

【例文评析】

这是一篇重大决策案。拟写重大决策议案,关键是要把决策的来龙去脉说清楚,讲清事物的本质特征。说理要客观透彻,而不是强词夺理,要在科学性、可行性、必要性等方面给予充分论证和说明。上文议案在这些方面无疑具有明显示范

还要说明的是,政府议案虽说要提交到同级人大审议批准,但是议案本身首先要在政府的一定会议、上讨论通过,这是必须履行的法定程序。